A vueltas con la financiación de las autonomías

28.07.2013 | 18:55

A principios de este julio –tan solo unos días después de mi anterior artículo sobre financiación de las comunidades autónomas– el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas difundió la liquidación del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común, regulado por la Ley 22/2009, correspondiente al ejercicio 2011, lo que me motiva a volver sobre el asunto.

En la presentación de la propuesta de reforma, planteada por el Gobierno de la Nación, al Consejo de Política Fiscal y Financiera, que éste aprobó en julio de 2009, se manifestaba que uno de los objetivos esenciales era «que todos los ciudadanos españoles tengan garantizada la igualdad de servicios públicos fundamentales, residan donde residan».

El sistema previo carecía de criterios de nivelación fiscal, entendiendo como tal la existencia de un mecanismo que aproximara la financiación per capita de las distintas comunidades hacia la media. El resultado era que la distribución final de los recursos entre autonomías era muy arbitraria; comunidades con una mayor capacidad fiscal podían acabar por disponer de menos recursos por habitante que otras con menor recaudación, situándose, incluso, por debajo de la financiación media, pero sin que ello asegurara un reparto realmente solidario.

La cuestión ahora, teniendo en cuenta que el sistema actual debe ser sustituido por otro para la financiación relativa a 2014 y siguientes, es comprobar, a la vista de los resultados de la liquidación de los recursos del sistema en 2011, hasta qué punto se está alcanzado el objetivo de equidad.

El cuadro adjunto muestra, en la columna I, los ingresos tributarios normativos, per capita, según la población censal, expresados en números índices sobre la media. Las comunidades están ordenadas de mayor a menos capacidad fiscal; Baleares, con un índice 152,29, es la comunidad que más recauda, mientras que Canarias, con un régimen fiscal de imposición indirecta especial, es la que menos (42,23), seguida de Extremadura (76,17). La diferencia porcentual, entre la comunidad que más recauda y la que menos (según consideremos o no a Canarias) es de un 260,62 o un 99,93.

En la columna II vemos la financiación total per capita que aporta el sistema, expresada también en índices sobre la media, considerando no la población censal, sino «la ajustada». La población «ajustada» es una corrección del número censal de habitantes que se realiza, en base a determinadas variables, con el objetivo de recoger los costes unitarios de la provisión de los servicios. Por ello la población «ajustada» también se conoce como «unidad de necesidad».

Aunque de los datos contenidos en el cuadro no puede deducirse, podemos afirmar que la financiación per capita presenta ahora una menor dispersión que con el sistema anterior. Sin embargo, sí podemos comprobar que no ha resuelto –ni de lejos„el problema de inequidad existente. Entre la comunidad mejor financiada y la peor existe una diferencia, per capita, de un 47,7%, cuando la diferencia máxima que pretendía el diseño del sistema era del 25%, porcentaje ya de por sí demasiado elevado. Estamos hablando, en algunos casos, de muchísimo dinero.
Mi conclusión es que la reforma, aunque ha mejorado la situación anterior, ha fracasado en el objetivo de que la financiación de los servicios básicos sea igual para todos los españoles, residan donde residan. Ello es consecuencia, no sólo pero sí básicamente, de la incorporación al sistema de un fondo, denominado de «suficiencia global», que perseguía garantizar el status quo previo a la reforma y, por tanto, al intento de nivelación. Su implantación, de hecho, obligó a establecer otros fondos, denominados «de convergencia», con la finalidad de limitar los perniciosos efectos de ese status quo, dando lugar a un sistema muy complejo y difícilmente entendible.

Si, además, tenemos en cuenta que la reforma ha implicado cuantiosos recursos adicionales (unos 11.000 millones de euros), para que todos «ganaran» en términos absolutos respecto a la situación anterior, el fracaso es mayor, ya que con dicho importe se podrían haber cerrado las arbitrarias disparidades existentes.

En una situación de crisis económica, como la actual, va a resultar más difícil encontrar una solución, pero ello no puede convertirse en una excusa para no corregir el modelo en la dirección adecuada.

En ese sentido parece razonable pedir que se cumplan los siguientes principios: que todos los servicios públicos considerados básicos –desde luego la educación, la sanidad y los servicios sociales, pero posiblemente también otros cuyo coste esté correlacionado con el tamaño de la población„tengan una financiación realmente idéntica, en términos per capita, en cualquier comunidad, incluyendo a las forales. A este respecto es necesario reclamar que si utiliza la población ajustada su cálculo obedezca a razones objetivas, que permitan demostrar que de las mismas se derivan mayores o menores necesidades de gasto; cualquier mecanismo de solidaridad que pudiera existir no debería romper el denominado principio de ordinalita; esto equivale a decir que puede comprenderse que una comunidad con mayor capacidad fiscal aporte recursos para otras, con menor recaudación, pero que no es racional que, después de tal ejercicio de solidaridad, las receptoras tengan mayor financiación per capita que las que aportan los fondos.

La existencia o no de mecanismos de solidaridad puede depender, en último término, del papel que el Gobierno de la Nación quiera jugar con sus propias políticas, a través de cualquier instrumento de compensación interterritorial.

Además, es seguro que existirá un problema de volumen total de financiación, por ello no debería olvidarse que es imprescindible incrementar el cupo de las comunidades forales y que también resulta necesario revisar la financiación de los servicios que presta el Gobierno de la Nación, ya que mientras las comunidades autónomas de régimen común –algunas más que otras„están claramente mal financiadas, tanto el Gobierno de la Nación como las comunidades forales disfrutan de unos recursos, por unidad de necesidad, mucho más elevados.

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